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生态环境民事公益诉讼之诉讼请求探究

亚博买球所属分类:环境法亚博发布时间:2021-05-07 08:50:11浏览:1次

检察机关作为提起生态环境民事公益诉讼的主力军,诉讼请求的主张直接影响着诉讼功能的实现效果,最终也影响着对社会公共利益的救济程度。通过数据和案例分析发现,实务中生态环境民事公益诉讼在诉讼请求上存在诸多困境和问题。

  摘 要:检察机关作为提起生态环境民事公益诉讼的主力军,诉讼请求的主张直接影响着诉讼功能的实现效果,最终也影响着对社会公共利益的救济程度。通过数据和案例分析发现,实务中生态环境民事公益诉讼在诉讼请求上存在诸多困境和问题。唯有构建以预防性请求为主,赔偿性请求为辅,恢复性请求为基础的诉讼请求类型体系,才能更好发挥民事公益诉讼制度在生态文明建设中的应有价值和作用。

  关键词:生态环境 民事公益诉讼 诉讼请求

政治与法律

  《政治与法律》的特色是:贯彻与时俱进的精神,力争紧扣形势,突出政法领域的热点难点问题;把坚持坚定正确的政治方向放在第一位,坚持理论与实践相结合的方针,密切联系政治理论研究、教学和立法、司法、执法实践以及社会实践。

  [案例一]2019年11月18日,某县人民检察院就罗某某等3人非法采矿严重损害生态环境的行为向县法院提起刑事附带民事公益诉讼,诉请:判今罗某某等3人停止非法采砂、赔偿损失、修复被破坏的生态环境,2020年7月13日,县法院一审判决驳回县检察院(公益诉讼起诉人)民事公益诉讼部分的全部诉讼请求,判决书载明的理由是:1.停止侵害已经在案发之前就已经停止,该项诉讼请求应予驳回;2.赔偿损失、承担修复破坏的生态环境这两项诉讼请求,公益诉讼起诉人提供的证据不足,本院不予支持。县检察院于2020年7月21日向市中级法院提出上诉。

  该案系江西省检察机关首例被一审法院判决驳回全部民事公益诉讼请求的案件。对一起败诉案件的反思,其价值和意义可能胜过十个胜诉案件对办案的启示。通过认真分析某县检察院的诉讼请求及法院的裁判理由,不难发现诉讼请求是诉讼目的最直观也是最重要的体现,从一定程度上反映出诉讼请求在诉讼中的核心地位。笔者通过研究大量的案例素材对生态环境民事公益诉讼的诉讼请求问题提出了一些思考,以期对检察实务有所裨益。

  一、生态环境民事公益诉讼诉讼请求之现状评析

  《中国环境资源审判(2019)》白皮书显示,2019年,全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件179件,同比上升175.4%。受理检察机关提起的环境公益诉讼2309件,同比上升32.9%,其中环境民事公益诉讼案件312件,环境刑事附带民事公益诉讼1642件。从以上数据可见,虽然社会组织提起的环境民事公益诉讼案件增幅较大,但总量远不及检察机关提起的环境民事公益诉讼(包括刑事附带民事公益诉讼)的十分之一。检察机关仍然是我国提起生态环境民事公益诉讼的主力军。基于此,本文通过研究检察机关提起生态环境民事公益诉讼的司法实践,且着重分析江西省检察机关2019年1月至2020年7月提起的253件生态环境民事公益诉讼(包括刑事附带民事公益诉讼)案件的诉讼请求情况,以期取得管中窥豹之效。

  诉讼请求虽然是人们经常使用的概念,但学术界对其存在不同的描述,有着广义、狭义和最狭义之分。[1]本文语境下的诉讼请求,指的就是“原告以起诉的方式,通过受诉人民法院向被告提出的实体权利主张”。[2]

  根据环境保护法第64条,民法典第179条、第1167条,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境公益诉讼解释》)第18条和“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条的规定,在生态环境民事公益诉讼中,原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状(修复生态环境)、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。笔者对江西省的253份起诉书所载的诉讼请求情况进行类型分析,见表1。

  通过分析253份起诉书所载诉讼请求,在一定程度上反映出江西省检察机关提起生态环境民事公益诉讼在诉讼请求的确定上呈现一些特点 :

  (一)诉讼请求的选择具有集中性

  从表1可见,被提出的7类诉讼请求中,较为集中的是“赔偿损失”和“赔礼道歉”,占总数的75%;“停止侵害”和“消除危险”两项仅占总数的4.2%;“恢复原状(修复生态环境)”占总数的20%;“排除妨碍”没有被提出。

  (二)因涉案領域不同诉讼请求的提出具有规律性

  [案例二]2020年4月21日,某市检察院决定支持某环保组织对某钢铁公司废气超标排放提起民事公益诉讼。诉讼请求:1.立即停止超标排放污染物;2.消除所有不遵守环境保护法律法规行为对大气环境造成的危险;3.承担2014年9月起至被告停止侵害、消除危险期间所产生的大气环境治理及生态修复费用(具体数额以专家意见或者鉴定结论为准);4.在省级及以上媒体向社会公开赔礼道歉;5.承担本案调查、检验、鉴定、专家证人及诉讼支出的费用(以实际发生的为准);6.被告承担本案诉讼费、公告费。

  污染环境类案件仅有6件只提出一项诉讼请求,大多数案件的诉讼请求类型丰富,且多采用组合方式提出,如案例二。在这起大气污染案件中,检察机关支持环保组织提出了“停止侵害、消除危险、支付修复费用、赔礼道歉、赔偿损失”的诉讼请求,基本涵盖了所有的诉讼请求类型。而在破坏资源类案件中,诉讼请求集中在“恢复原状(修复生态环境)”“赔偿损失”和“赔礼道歉”三项,且经常单独提出。以破坏动植物资源的案件为例,单独提起“恢复原状(修复生态环境)”的13件,单独提起“赔偿损失”的38件,单独提起“赔礼道歉”的3件,单独提出诉请的案件(总数128件)占比达16%。

  (三)部分诉讼请求的选择未体现公益性

  [案例三]2019年7月10日,某县检察院对封某某违反野生植物保护法律法规,非法采伐毁坏国家二级保护植物野生香樟树40株的行为提起刑事附带民事诉讼,请求法院“依法判处封某某返还非法占有的财产”。

  尽管“返还财产”属于原侵权责任法第15条规定的侵权责任方式之一,但基于民事公益诉讼的受案范围没有包涵“国有财产保护”领域,在司法实践中很少被提出,如该案中公益诉讼起诉人提出“返还财产”的诉讼请求就未能很好地体现公益性。

  (四)诉讼请求的提出缺乏规范性

  在诉讼请求的提出上,应当遵循起诉的基本要求,即诉讼请求必须具体和完整。而在实践中,经常看到类似案例一中“请求法院判令被告停止侵害、赔偿损失、修复被破坏的生态环境”等没有具体内容的诉讼请求。这样宽泛、笼统的诉讼请求,一方面可能会导致败诉;另一方面也因缺乏可操作性而导致无法执行。

  二、提出生态环境民事公益诉讼诉讼请求之司法困境

  正如张卫平教授所述,我国目前的立法(主要指民事诉讼法第55条)仅仅是一个关于民事公益诉讼的原则性规定,没有将民事公益诉讼制度化,民事公益诉讼的实际运行缺乏具体制度的支持,民事公益诉讼的请求类型问题就面临诸多问题。[3]笔者在前文统计数据和案例基础上进一步归纳分析司法实践中生态环境民事公益诉讼的诉讼请求面临的实际问题。

  (一)诉讼请求的实体法依据不足

  传统诉权理论告诉我们,只要实体法规范赋予了权利人某一民事权益,该民事权益便当然取得了权益保护资格,当其处于不安或者陷于危险时,权利人便可以直接行使诉权向法院起诉请求权益保护,该种诉权不必在作为程序法的民事诉讼法中再做规定。但民事诉讼法第55条却直接明确了损害社会公共利益的行为,即污染环境破坏生态和食品药品领域侵害众多消费者合法权益,可以由非直接关系的主体请求司法救济。这种在程序法中直接赋予特定组织就某种行为行使诉权的情形在整个民事诉讼法中是独一无二的,这也正说明社会公共利益在实体法中缺少具体规定,才在程序法中做出如此规定。由于作为生态环境民事公益诉讼请求权基础的社会公共利益在实体法的定位不清,有关责任承担方式缺位,就使得诉讼请求所表现出的权益主张因实体法依据不足而成为无本之木。这是生态环境民事公益诉讼诉讼请求在司法实践中出现诸多问题的根源所在。如案例一中,检察机关对“生态环境损害”这一社会公共利益受损的理解有偏差,将砂石资源损失等同于生态环境损害,未及时对生态受损、生态修复等问题开展調查取证,导致提出的诉讼请求缺乏有力证据支撑。

  (二)诉讼请求未能有效体现诉讼的目的和价值

  如前文所述,当前司法实践中提出停止侵害、排除妨碍、消除危险的诉讼请求较少,说明案件的启动均发生于侵权行为已经造成生态环境实际损害之后,这就暴露出实务中对环境保护仍然是事后保护为主,缺乏预防性保护。另一方面,提出频率较高的“赔偿损失”的诉讼请求,显然属于一种补偿性质的责任形式。而传统民事私益诉讼中的补偿性赔偿在生态环境民事公益诉讼中显然不能达到威慑作用。哪怕实践中原告提出高额的生态修复费用,其性质仍属补偿。[4]因此,预防性诉讼请求不足,惩罚性诉讼请求缺失的司法现状均不能有效发挥出公益诉讼保护生态环境的功能和价值。

  (三)公益诉讼与私益诉讼的区别未厘清

  根据环境保护法第64条规定,因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照侵权责任法(民法典实施后按照侵权责任编)的有关规定承担侵权责任。尽管环境公益诉讼在立法上并未突破传统民事私益诉讼的范畴,但其与传统私益诉讼在制度设计、价值定位及诉讼目的等方面均有重大差别,折射到诉讼请求上,也与侵权责任的承担方式不完全一致。例如返还财产、消除影响、恢复名誉显然不适宜成为生态环境民事公益诉讼的责任承担方式,如案例三中提出“判处被告返还非法占有的樟树”,另外在一起非法采矿破坏耕地案中检察机关提出“依法判令三被告返还违法获得的国家所有的瓷土资源”等,这些诉讼请求的提出显然是将公益诉讼与私益诉讼相混淆。

  (四)法律规定在实务中的应用较为混乱

  笔者发现,实务中对诉讼请求的表述呈现差异性。在同一个地市的两个不同县检察院,同样针对非法狩猎行为提起民事公益诉讼,一个提出“判令被告赔偿野生鸟类生态资源损失费”,一个提出“判令被告赔偿生态修复费”。又如,同样是提出“赔偿损失”的诉讼请求,有的提出“判令被告承担生态环境损害赔偿费用”,有的提出“判令被告支付环境赔偿金”,有的提出“判令被告就其非法狩猎的违法后果赔偿生态补偿金”,有的直接提出“判令被告赔偿经济损失XX元”。

  (五)检法两家对法律的适用不一致

  [案例四]2019年7月3日,某市人民检察院就黄某某等17名被告使用化工原料非法生产麻黄碱严重污染周边土壤的违法行为向市中级法院提起民事公益诉讼,诉请:1.判令被告对包含但不限于非法生产制毒物品过程中产生的废水、废渣等遗留在现场的污染源立即进行清理,消除污染环境的危险。如无法自行清理,则需承担由此产生的合理费用。2.判令被告对造成破坏的环境立即进行修复,限期恢复原状。如不同意自行进行修复或限期内无法修复,则需承担生态环境损害赔偿金1509万元。3.判令被告承担政府支出的应急处置费用2.6万元、事务性费用(环境损害鉴定费用)165万元。4.判令被告在全国范围发行的报纸上公开赔礼道歉。

  民事公益诉讼制度,尤其是刑事附带民事公益诉讼作为近年来一项新兴的诉讼类型,许多理论性问题尚需解决、一些程序性问题尚需细化。造成法检两家在法律适用上存在认识不一致的情形。以案例四为例,检察机关作为公益诉讼起诉人提出了“判令被告在全国范围发行的报纸上公开赔礼道歉”的诉讼请求,一审法院认为,被追究刑事责任的被告已经公开接受了刑法的惩罚,对给社会公众造成的精神影响起到了一定的弥补作用。各被告对污染环境的行为认识到了错误且主观上有弥补的意愿,加之已被追究刑事责任剥夺了自由,故对于检察机关的诉讼请求不予支持。检察机关认为一审判决仅以被上诉人受到了刑事处罚对社会起到了一定威慑作用为主要理由驳回赔礼道歉的诉讼请求,于法无据,遂提出上诉。后因被上诉人在二审期间公开赔礼道歉,检察机关认为诉讼请求已经实现,撤回上诉。

  三、生态环境民事公益诉讼诉讼请求之类型探究

  意大利学者卡佩莱蒂说:“随着现代社会的复杂化,单单一个行动就致使许多人或者得到利益或者蒙受不利的事件频繁发生,其结果使得传统的诉讼框架显得不甚完备。”[5]笔者认为,基于生态环境民事公益诉讼的特殊性,应当逐步构建以预防性请求为主,赔偿性请求为辅助,恢复性请求为基础的诉讼请求类型体系。

  (一)预防性请求

  污染环境或者破坏生态的行为不是瞬间产生的,通常都有一个较长的周期。因此,提出预防性诉讼请求是环境保护法“风险预防原则”在司法实践中的重要体现。笔者认为,预防性诉讼请求应当包括停止侵害、排除妨碍、消除危险和环保禁止令。

  1.停止侵害、排除妨碍、消除危险。在生态环境民事公益诉讼中,停止侵害与排除妨碍一般针对已经发生的社会公共利益损害而提出,消除危险则针对具有重大发生风险的社会公共利益损害而提出。在司法实践中,需要注意两点:一是诉讼请求的表述应当合理、完整和具体。要汲取案例一的教训,结合具体的污染环境、破坏生态行为或者结合具体的环境标准而提出有针对性的具体履行方式。如类似案例二中提出的“承担2014年9月起至被告停止侵害、消除危险期间所产生的大气环境治理及生态修复费用”“请求判令被告立即停止向河道排放污水,消除生产废水对其下游XX河产生的危险”等。二是诉讼请求的提出要考虑必要性。在刑事附带民事公益诉讼中,民事公益诉讼的提起一般晚于刑事诉讼,或者与刑事诉讼同步提出,民事公益诉讼中的被告往往在刑事案件中已经受到羁押,其侵权行为已经结束,此时再提出停止侵害的诉讼请求,没有实际意义,确无必要。正如案例一中,检察机关提出“停止侵害”的诉讼请求在起诉前已经实现,因此该项诉讼请求被法院驳回。

  2.环保禁止令。环保禁止令是环境保护救济的重要执行方式,在发达国家和地区广泛采用。虽然我国现有法律和司法解释还没有建立环保禁止令制度,但地方法院已有实践。[6]更加令人欣喜的是,2020年8月出台的《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》(以下简称《规定》)第21条[7]对环境保护禁令作了明确规定。该《规定》被看作是国家公益诉讼立法的“深圳样本”,对环保禁止令的进一步实践和推广具有十分积极的意义。笔者以为,具备原告主体资格的检察机关应当主动地发挥检察职能作用,积极尝试办理预防性公益诉讼案件,在生态环境民事公益诉讼中提出环保禁止令等预防性诉讼请求。

  (二)恢复性请求

  当污染环境或者破坏生态的行为造成了一定的生态环境损害结果时,最优的救济机制应该是尽快对损害进行填补和恢复。因此,恢复性请求是生态环境民事公益诉讼最为基本的请求类型。笔者认为,恢复性诉讼请求包括生态环境修复责任(恢复原状)和人格恢复责任(赔礼道歉)。

  1.生态环境修复责任(恢复原状)。生态环境修复责任与恢复原状虽有不同,前者是要求恢复生态功能,后者是要求恢复到原始状态,但其本质特征和目的相同,都体现了恢复性司法的理念,在司法实践中也没有严格加以区分。因此,笔者认为,在提起该类诉讼请求时,主要考量以下几方面的条件因素:一是侵权人实施的污染环境或者破坏生态的行为已经造成了生态环境损害,这有利于区分预防性的诉讼请求;二是有修复的可能性和必要性,这有利于区分赔偿性诉讼请求,修复包括直接修复和替代性修复,但前提是有修复的可能。

  [案例五]2018年8月29日,上饶市人民检察院就张某某等三名驴友采用打岩钉的方式攀爬三清山“巨蟒峰”,破坏生态环境的行为向市中级人民法院提起民事公益诉讼,诉请:1.判令三被告依法连带赔偿对巨蟒峰非使用价值造成损失的最低阈值1190万元;2.判令三被告在全国性知名新闻媒体公开赔礼道歉;3.判令三被告依法连带承担聘请专家所支出的评估费用15万元。2020年5月18日,该起全国首例检察机关针对损毁自然遗迹提起的破坏生态环境民事公益诉讼案进行了二审公开宣判:判决驳回上诉,维持原判,三被告应当连带赔偿环境资源损失计人民币600万元,用于公共生态环境保护和修复,并在判决生后10日在全国性媒体上刊登公告,向社会公众赔礼道歉。

  在案例五中,经专家论证认为,三名被告往柱体上打入26枚岩钉的行为对巨蟒峰造成了不可修复的严重损毁。因此,检察机关没有选择提起恢复原状的诉请,而提出损害赔偿的诉请。同时要考虑是否有修复必要,环境本身具有一定的自我调解和修复功能,在具体案件中应当考虑这一因素而提出替代性修复或者赔偿损失的请求。三是由侵权人直接承担。这是与损害赔偿责任方式的重要区别,实践中往往将修复作为生态环境损害赔偿的责任方式之一。应当明确的是,在满足前两个因素的情况下,应当由侵权人承担恢复责任,如:自行补种树苗、限期将污染区域恢复原状、自行修复被占用公益林地等等。如果侵权人能够自行实施,则与赔偿无关,但实践中,因修复技术较强,要达到修复的标准,侵权人往往不能自行实施而要由有关行政部门或专门机构实施修复,侵害人则支付修复费用。支付修复费用是生态环境损失的一项内容,[8]但不能说修复是生态环境损害的责任方式。

  2.人格恢复责任(赔礼道歉)。赔礼道歉作为一种人格恢复性责任方式,其被2015年《环境公益诉讼解释》规定作为生态环境民事公益诉讼的诉讼请求类型之一,但对于是否需要公开赔礼道歉的问题仍然存有争议,案例四就是很好的说明。笔者认为,在提出赔礼道歉的诉请时,应当重点把握三个方面。一是行为人主观上有过失,且为故意。如果无过错或者因为过失导致生态环境遭到破坏,因其缺乏道德上的可谴责性,故而不宜提出赔礼道歉的诉请。二是不宜单独就赔礼道歉提起诉讼请求。与英烈保护民事公益诉讼可以单独提起赔礼道歉的诉讼请求不同,基于生态环境民事公益诉讼中的受害者是环境本身,不存在“人格权”,因此赔礼道歉不宜作为唯一的诉讼请求。尤其在刑事附带民事公益诉讼中,赔礼道歉具有的轻微惩罚性功能在一定程度上可以通过刑事责任实现,因此单独提出赔礼道歉的诉请效果不佳。三是应结合受损的社会公共利益所涉地域范围合理确定赔礼道歉的时间范围和地域范围,以更好地发挥赔礼道歉的警示和教育功能。

  (三)賠偿性请求

  基于生态环境民事公益诉讼的诉讼请求旨在提出预防和补救因污染和破坏行为而对生态环境本身所造成的损害的权益主张,笔者认为,赔偿性请求在生态环境民事公益诉讼的诉请体系中应作为最后考量的类型。其主要包括赔偿损失和惩罚性赔偿。

  赔偿损失是目前司法实践中被广泛选择的诉请之一,提出惩罚性赔偿也被民法典第1232条所肯定。虽然二者在功能和价值上有所不同,但同样作为财产型的诉讼请求,二者在司法实践中面临许多相类似的问题,在此一并分析说明。

  1.如何合理确定赔偿性请求的数额。在诉讼请求中提出具体且合理的赔偿数额是公益诉讼起诉人必须要考虑的关键性问题,司法实践中往往通过司法鉴定或专家意见予以确定。但是鉴定意见或者专家意见都只能作为确定最后赔偿数额的参考,应考虑侵权人的实际情况。以案例五为例,专家对巨蟒峰受损价值进行了评估,认为该事件对巨蟒峰非使用价值造成损失的最低阈值为1190万元。公益诉讼起诉人据此提出损害赔偿数额,最后法院结合被告赔偿能力等综合因素判决被告赔偿环境资源损失计人民币600万元。在提出惩罚性赔偿的诉讼请求时,更应综合考虑破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、被告获利、行为人过错情节等各方因素,既让行为人有“痛感”,又不因过重惩罚而使被告失去生存或生产能力。

  2.如何正确处理赔偿性责任与没收违法所得、刑事罚金的关系。刑民交叉问题一直是司法实践的难点问题。可以明确的是,行为人因其违法行为受到刑事处罚的,不影响其承担民事责任,故而公益诉讼起诉人可以提出赔偿性诉讼请求,不存在法理障碍。问题在于,如果在刑事案件中已经对行为人实行了没收违法所得、收缴刑事罚金等措施,如何在民事公益诉讼中合理提出赔偿损失、惩罚性赔偿的诉请值得深究。笔者认为,应当着重考虑以下几点:一是我国民法典第187条确立的民事赔偿优先原则,适用于传统的公司证券和产品食品消费等领域的侵权赔偿请求,作为生态环境民事公益诉讼的赔偿性责任不宜适用。二是没收违法所得、刑事罚金与民事赔偿责任不具备相互折抵的法理基础,没收违法所得、刑事罚金不能简单排除民事公益诉讼中赔偿性责任的适用。三是基于赔偿、罚款、罚金等责任形式都具有一定的惩罚、预防、补偿功能,只是它们在功能上有所侧重而已。[9]没收违法所得、刑事罚金应当作为民事公益诉讼中赔偿性诉请的类型选择及数额确定的重要参考因素,使得刑事责任与民事责任在违法成本与实际损失、违法收益之间形成均衡。

  注释:

  [1]参见张卫平:《诉讼请求变更的规制及法理》,《政法论坛》2019年第 6期。

  [2]江伟:《民事诉讼法学原理》,中国人民大学出版社1999年9月版,第593页。

  [3]参见张卫平:《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》,《清华法学》2013年第4期。

  [4]参见李丽峰、乔茹:《论环境民事公益诉讼之诉讼请求》,《山东法官培训学院学报》2018年第4期。

  [5][意]莫诺﹒卡佩莱蒂:《福利国家与接近正义》,刘俊祥等译,法律出版社2000年7月版,第69页。

  [6]参见陈瑶:《美国环保禁止令研究》,《新形势下环境法的发展与完善——2016年全国环境资源法学研讨会(年会)亚博集》,第551页。

  [7]参见《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》第21条:生态环境民事公益诉讼过程中,污染环境、破坏生态的行为正在发生的,经人民检察院建议或者有关行政机关和社会组织申请,人民法院可以作出环境保护禁令,责令行为人立即停止实施污染环境、破坏生态的行为。环境保护禁令作出后,行为人采取有效措施确保损害不再繼续扩大或者消除损害风险的,可以申请解除禁令;必要时,人民法院可以责令行为人提供担保。

  [8]参见民法典第1235条第4项。

  [9]参见陈太清:《行政罚款与环境损害救济——基于环境法律保障乏力的反思》,《行政法学研究》2012年第3期。

《生态环境民事公益诉讼之诉讼请求探究》

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