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粤港澳大湾区检察民事公益诉讼区际司法协作机制的构建

亚博买球所属分类:行政法亚博发布时间:2020-11-05 08:46:03浏览:1次

《粤港澳大湾区发展规划纲要》实施后,大湾区一体化建设提升为国家战略,为创新检察民事公益诉讼区际司法协作机制提供了契机。目前,检察民事公益诉讼区际司法协作存在协作领域局限、协作方式滞后和协作制度差异较大等问题

   摘 要:《粤港澳大湾区发展规划纲要》实施后,大湾区一体化建设提升为国家战略,为创新检察民事公益诉讼区际司法协作机制提供了契机。目前,检察民事公益诉讼区际司法协作存在协作领域局限、协作方式滞后和协作制度差异较大等问题,一定程度上影响了大湾区一体化发展。内地检察机关和港澳司法部门应深化检察民事公益诉讼区际司法协作,在积极稳妥办理法律授权领域内公益诉讼案件的基础上,积极探索“等外”领域;在全面开展粤港澳司法交流合作的基础上,探索区际司法协作发展模式;在尊重三地法制差异性的基础上,建立跨区际案件集中管辖制度,以期推进大湾区检察民事公益诉讼司法协作机制常态化、高效化和制度化运行。

  关键词:检察民事公益诉讼;区际司法协作;粤港澳大湾区

  中图分类号:DF 72 文献标志码:A

  DOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2020.04.09

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  《中国检察官》(半月刊)创刊于1999年,由最高人民检察院主管,检察官学院主办。本刊坚持“为人民服务,为社会主义服务”的出版方针,力争促进“百花齐放,百家争鸣”,把坚持将服务社会放在首位,以实现社会效益与经济效益相结合。

  推进粤港澳大湾区建设,是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。建设粤港澳大湾区对丰富“一国两制”实践内涵、密切内地与港澳交流合作、保持港澳长期繁荣稳定、加快形成全面开放新格局、提升我国经济创新力和竞争力具有重大意义。检察机关准确领会党中央重大决策部署,充分发挥公益诉讼职能作用,主动对接建设国际科技创新中心、国际金融枢纽、宜居宜业宜游的优质生活圈等目标、任务。随着大湾区建设进程的逐步推进,精准聚焦粤港澳大湾区的战略定位和发展目标,切实发挥好内地检察机关核心引擎和辐射引领作用,在全面开展粤港澳司法交流合作的基础上探索建立检察民事公益诉讼区际司法协作机制,对实现检察民事公益诉讼领域司法协同和规则对接具有重大现实意义。

  一、检察民事公益诉讼区际司法协作的问题检视

  自2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》实施以来,广东省检察机关围绕生态环境和资源保护、食品药品安全等重点领域,受理公益诉讼线索8302件,立案7018件,其中食品药品领域公益诉讼案件3429件,14个沿海地市检察机关立案办理涉海洋生态环境案件379件,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、水源地等5208亩,努力当好公共利益代表。[《2020年广东省人民检察院工作报告》。]检察机关在办理区际公益诉讼案件的司法实践中,面临线索收集难、调查取证难和判决执行难的问题。在线索发现和管理方面,科技手段运用覆盖面不够广、研判效率还有待提升;在调查取证方面,检察机关取证手段有限,未充分将科技创新成果与案件办理深入融合;在公共关系建设方面,检察机关与海关、生态环境、市场监管等职能部门等尚未全方位建立横向协作机制;在执行环节,跨区域判决中财产类判项执行相对顺畅,公益修复类判项执行难度较大。区际检察民事公益诉讼中存在上述问题的深层次原因,主要是检察机关协作领域局限、协作方式滞后和协作制度存在差异性。

  (一)检察民事公益诉讼区际司法协作领域存在局限性

  现阶段,大湾区检察机关已展开的区际民事公益诉讼司法协作领域主要参照已有的民商事司法互助制度。内地不同省份的检察民事公益诉讼区际协助主要依托联签机制,或由上级院统筹、以个案协作的方式推进。涉港澳的司法互助则集中在送达、取证、仲裁裁决、法院判决认可和执行四个领域,但上述多项司法互助安排均严格限制了适用案件类型,并不普遍适用于民事公益诉讼。香港地区与澳门地区之间则仅有委托送达安排,尚未签署调查取证和判决流通的司法互助安排。因此,大湾区民商事司法互助体系尚未实现全面制度化。

  (二)检察民事公益诉讼区际司法协作方式存在滞后性

  已开展的区际民事诉讼司法协作多采取邮寄送达或当面协商的传统方式,协作方法滞后于电子信息化发展的趋势。事实上,《中华人民共和国民事诉讼法》第87条明确规定了电子送达的效力,香港地区已有案例显示法官会在特殊情况下允许电子送达。[张宪初:《香港司法文书送达和对〈内地与香港送达安排〉的检讨》,载《澳门法学》2016 年第3期,第14页。]香港《证据条例》第76条第2(a)款对信息技术在民商事案件中的运用持开放态度。2003年澳门提交海牙国际私法会议的反馈中,也表示接受外国用电子方式发出的取证请求。[参见何其生:《比较法视野下的国际民事诉讼》,高等教育出版社2015年版,第286页。]《关于内地与澳门特别行政区法院就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》(简称《内澳送达和取证安排》)(2020年3月1日起施行)虽规定送达与取证首先以电子方式传递,但尚未涉及传递方式和渠道,以及其他信息技术的运用问题。

  (三)检察民事公益诉讼区际司法协作制度存在差异性

  以司法协作中的委托送达制度为例,三地区际送达安排在送达原则和委托书异议制度上的规定并不相同。在送达原则方面,

  1999年最高人民法院印发《关于内地与香港特别行政区法院相互委托民商事司法文书的安排》(以下简称《内港送达安排》)和《内澳送达和取证安排》均规定了及时送达原则,即“受委托方应及时完成送达”;《内澳送达和取证安排(修正)》则规定了优先送达原则,“受委托法院应优先处理受托事项”。在委托书异议制度方面,《内港送达安排》和《港澳送达安排》规定受托方认为委托书与规定不符,应通知委托方并说明异议,《内澳送达和取证安排》则规定受托方发现事项不属于职权范围等情况时,应书面说明异议。[张淑钿:《粤港澳大湾区民商事司法协助的现状与未来发展》,载《中国应用法学》2019年第6期,第121页。] 二、内地与港澳地区检察民事公益诉讼制度比较

  检察民事公益诉讼,是指国家公诉机关以自己名义,代表社会公共利益而向人民法院提起,以追究被告民事责任的一种诉讼类型。内地与港澳社会公共利益多数具有同质性,因此,民事公益诉讼的立法方式和救济客体基本相同。但是,由于社会背景和法制建构存在不同,三地检察民事公益诉讼的使用率、诉讼程序和起诉范围具有差异性。

  (一)內地与港澳地区检察民事公益诉讼的相同点

  1.三地检察民事公益诉讼均由法律授权。一是香港地区民事公益诉讼的法律规定。1997年7月,中国对香港恢复行使主权之后,公民权利保护立法不断完善。《香港特别行政区基本法》作为香港地区的基本法律,该法为民事公益诉讼提供了法律根据。同时,该法第39条规定,《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》和《国际劳工公约》中适用于香港的有关规定继续有效,上述三个条约亦属于提起民事公益诉讼的法律依据。二是澳门地区民事公益诉讼的法律规定。澳门地区的民事公益诉讼法律体系包括《澳门特别行政区基本法》《澳门民事诉讼法典》和国际公约。三是内地检察民事公益诉讼的法律规定。以2012年的《中华人民共和国民事诉讼法》修订为标志,内地从法律上正式确立了公益诉讼制度。2017年6月,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,检察民事公益诉讼制度被正式写入民事诉讼法。

  2.三地检察民事公益诉讼的救济客体均为公民基本权利。一是香港、澳门地区检察民事公益诉讼的救济客体。《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》分别作为香港地区、澳门地区检察民事公益诉讼的法律根据,第三章均规定了香港居民、澳门居民享有的根本政治、经济、社会和文化权利。二是内地检察民事公益诉讼的救济客体。《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,可以向人民法院提起诉讼。可见,内地检察民事公益诉讼客体为“损害社会公共利益的行为”。结合社会公共利益内涵,内地检察民事公益诉讼救济客体应理解为公民基本权利。

  (二)内地与港澳地区检察民事公益诉讼的不同点

  1.三地检察民事公益诉讼的使用率不同。在香港地区,经过司法覆盖审查,任何充分的利害关系人均可提起民事公益诉讼。在澳门地区,《澳门民事诉讼法》第58条规定,在保证“正当性”前提下[“正当性”是指原告与对方当事人之前存在直接的利害关系。],公益诉讼中任何公民、有利益关涉的社团或财团,以及市政厅和检察院,均享有诉权和参与权。[王华、Xie Juan:《澳门地区公益诉讼制度限制与发展》,载《中国法律》2015年第3期,第91页。]在内地,“法律规定的机关和有关组织”可以向人民法院提起诉讼。比较可知,三地公益诉讼的起诉主体均包括相关机关和组织。但目前,香港、澳门地区的公益诉讼多由公民个人提起,检察民事公益诉讼使用率相对较低;内地则主要由检察机关提出,个人起诉相对较少,检察民事公益诉讼案件数量占全部民事公益诉讼案件数量的绝大部分。

  2.三地检察民事公益诉讼的诉讼程序不同。在内地和澳门地区,原告可直接向法院提起公益诉讼,诉讼程序与普通民事案件基本相同。但在香港地区,民事公益诉讼案件必须经由司法覆盖而启动,即需先向法院提起司法覆盖的许可申请,否则法院将不予受理。[香港《高等法院条例》第21K条第3款规定:“除非已按照法院规则取得原诉法庭的许可,否则不得提出司法覆盖申请,除非法院认为申请人与所关乎事项具有充分利害关系,否则不得批准提出该项申请的许可。”]有学者认为,香港地区的民事公益诉讼尚未体系化发展,“尚不清楚何时由具有公众意识的申请人代表公众起诉”。[Po Jen Yap.Understanding Public Interest Litigation in HongKong.Common Law World Review,2008:258.]香港法院设立公益诉讼的司法覆盖许可申请程序的目的在于剔除“不可救药或多管闲事”的申请,避免浪费司法资源。香港的公益诉讼案件除获得司法覆盖的许可程序较为特殊外,公开庭审阶段、救济程序和诉讼费用与普通司法案件并无区别。[蔡迪云、林峰:《香港公益诉讼制度概述》,载《中国法律》2015年第3期,第84-85页。]3.三地检察民事公益诉讼中的起诉范围不同。一是香港地区的司法机关一般对不存在受害人的民事公益案件提起诉讼。由于司法覆盖的制度设计,香港公益诉讼制度对公益保护存在疏漏,除非有人受到伤害,否则任何人都无法对施害者起诉。在司法实践中,英美法系总检察长的立场则纠正了这一缺陷,其有资格对不存在受害者的公益案件提起诉讼。[Abstrace.The Federal Division Of Public Interest Suits By An Attorney-General.Adelaide Law Review,2004:213-214.]但在香港法院判例中认可了检察总长在此类案件中的原告身份。[ Ng King Luen v.Rita Fan一案中,法院则确立了宪法重要性事项应由检察总长(即回归后的律政司司长)提起的先例。法院在该案判决中拒绝了普通公民对临时立法委员会的合法性提出质疑的司法覆盖许可申请,理由是个人并未受到质疑事宜的侵害,应由检察总长对宪法重要性事件提起公益诉讼。]二是澳门地区的检察机关理论上可对所有类型的民事公益案件提起诉讼。澳门法律专门赋予了检察院提起民事公益诉讼的主体资格。澳门检察院提起公益诉讼时,不同于内地检察院履行的宪法赋予的法律监督职责,履行的是民事法律赋予的职能。因为,澳门作为大陆法系地区,检察院享有一定的民事职能。[ 《澳门民法典》规定,检察院在禁治产、监护制度中具有相关民事职能。]检察机关在主动保护公共利益的同时,亦树立了公权力部门在维护社会公益上的公信力。[Abstrace.The Federal Division Of Public Interest Suits By An Attorney-General.Adelaide Law Review,2004:92.]三是内地检察机关提起民事公益案件范围包括法律明确授权“4+1”领域和“等外”领域[ “4+1”领域:生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域、国有财产保护领域、国有土地使用权出让领域和英烈权益保护领域。“等外”领域主要包括个人信息保护、大数据安全、公共安全、互联网侵权国防安全等领域。]。《中华人民共和国民事诉讼法》第55条第2款规定,人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,可以向人民法院提起诉讼。截止2019年8月底,全国检察机关共立案公益诉讼案件204 446件,提起诉讼5 911件,[陈菲:《两年立案20余万件检察公益诉讼呈现快速发展态势》,新华网,http://www.xinhuanet.com/2019-10/10/c_1125089147.htm.]涉及食品药品安全、环境资源保护、英烈名誉保护、公共安全等领域。

  三、建立检察民事公益诉讼区际司法协作机制的必要性与可行性

  以粤港澳大湾区发展规划为契机,构建检察民事公益诉讼区际司法协作机制,符合国家整体性发展的新要求,且具有可行性。

  (一)建立检察民事公益诉讼区际司法协作机制的必要性

  1.粤港澳协同发展之现实需求

  现阶段,珠三角地区“条块经济”与“空间破碎化”共存,城市群内部协同治理措施尚不完善。各地竞争有待进一步规范,地方保护主义倾向抬头,生产要素流动成本过高。珠三角地区的城市空间形态复杂,城镇建设用地和农村居民点交错,提高了土地二次开发成本,拖缓了城市总体发展步伐。[参见杨苑:《报告精读:粤港澳大湾区建设报告(2018)》,金融读书会网

  ,https://www.sohu.com/a/232146588_481741.]在大湾区一体化协同发展的背景下,粤港澳的空间秩序亟待重构,即从强中心格局走向網络化枢纽格局。但是,行政层面推进空间秩序重构存在现实阻力,短时间内难以成型。跨区划行政措施存在局限性时,检察机关应积极构建区际司法协作机制,将司法机制作为行政措施的补充手段。

  2.大湾区环境保护的司法诉求

  民事公益诉讼客体多集中在生态环境领域,具有涉及地域广、治理难度大、社会关注度高的特点。以两类生态环境公益诉讼对象为例,上述特点便可略见一斑。一是水环境污染。根据2019年6月广东省生态环境厅公布的数据,全省重度污染河段多数流经数个城市,珠江口和大亚湾的海洋生态系统均呈亚健康状态。二是空气污染。珠三角个别城市依然存在污染物超标的现象:东莞、肇庆大气中PM2.5含量时有超标,广州、佛山大气中NO2含量时有超标。[ 广东省生态环境厅通报2018年全省环境质量状况公报及2019年1-4月环境治理状况,广东省生态环境厅网,http://gdee.gd.gov.cn/xwfb4199/content/post_2508427.html28.]大湾区各城市均与多个城市相邻,多地联动方可综合治理环境污染问题。因此,粤港澳三地检察机关、相关机构在民事公益诉讼中的司法配合便显得尤为重要,有助于克服肩负环境监管职责的地方政府、环保部门提起生态环境损害赔偿诉讼时,懈怠行使权力、滥用司法资源、损害行政权与司法权之间权力平衡的弊端。[参见王明远:《论我国环境公益诉讼的发展方向—基于行政权与司法权关系理论的分析》,载《中国法学》2016年第1期,第56-57页。]3.检察机关保障民生之职责使然

  内地和港澳法律中一般将社会利益与公共利益作为同义词看待,即社会全体成员的共同的、整体的利益。[颜运秋:《公益诉讼理念与实践研究》,法律出版社2019年版,第42、45页。]无论是英美法系还是大陆法系,检察机关均被视为“最高法律秩序代表”及“社会公益的维护者”。1806年的法国《民事诉讼法典》最早赋予了检察机关在公法秩序受到损害时,有权为维护公法秩序而提起民事诉讼。[张艳蕊:《民事公益诉讼制度研究—兼论民事诉讼机能的扩大》,中国政法大学2005版,第114页。]自此之后,多国均在法律中规定了检察机关有权提起民事公益诉讼。例如,德国、日本、英国和美国的检察官可提起公益诉讼的范围较为广泛,涉及婚姻诉讼、环境诉讼以及有关公益性或国家政府的财产诉讼等。[参见刘兆兴:《两大法系国家检察机关在两种诉讼中的职权比较》,载《外国法译评》第1995年第1期,第14-17页。]近年来,随着内地公益诉讼制度的完善,检察机关“公益代表人”的身份也得到了普遍认可。有学者指出,“检察机关是我国当前最佳的民事公益诉讼代表人”。[参见刘华英:《检察机关提起民事公益诉讼的制度设计》,载《当代法学》2016年第5期,第120页。]亦有实务界专家指出,新时代检察权应以代表公共利益为职责使命。[参见苗生明:《新时代检察权的定位、特征与发展趋势》,载《中国法学》2019年第6期,第226页。]而在港澳地区,法律规定和判决先例也认可了检察机关或相关部门具有保障公益的职责。可见,维护公共利益,发展保障民生为检察机关职权范围的应有之义。

  (二)建立检察民事公益诉讼区际司法协作机制的可行性

  1.民商事司法协作安排之法制基础

  在民商事领域,内地与港澳、港澳之间已签署12项安排,涵盖了委托送达、取证,以及判决、仲裁的互认执行等内容。1999年至2017年,内地与香港共签订了7项民商事司法互助安排;2001年至2008年,内地与澳门共签订了3项民商事司法互助安排;香港与澳门也签署了2项民商事司法互助安排。[参见张淑钿:《粤港澳大湾区民商事司法协助的现状与未来发展》,载《中国应用法学》2019年第6期,第115页。]上述安排均在司法实践中得到了检验,个别安排经实践发现问题后也予以修正。单以香港和内地法院协作案件为例,二十年来,两地法院在适用本地法律的基础上,根据各项安排,共办理司法互助案件2万余件。[②曹雅静:《内地与香港民商事司法协助二十周年回顾与展望》,最高人民法院网,https://www.chinacourt.org/article/detail/2017/06/id/2903158.shtml.]民事公益诉讼的本质为民事诉讼,现有的内地与港澳之间的民商事司法互助安排的制度设计,可为民事公益诉讼司法协作机制所借鉴。

  2.检察机关一体化之制度优势

  我国《宪法》确认了检察机关内部实行检察一体制度。同时,两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中规定,民事公益诉讼一审判决后,如当事人上诉,则起诉检察院和上一级检察院均可派员出庭,体现了公益诉讼中检察职权运行中的一体化原则。“检察一体”可以保证公益诉讼协作机制顺畅运行,在解决管辖争议、协调跨区取证、执行,以及统一法律争议时,上级检察机关可利用指挥监督权,以及职务收取权和移转权,要求下级检察机关报告办案情况和服从上级指令,从而保证协作机制高效、有序运行,亦可防范办案过程中出现的廉政风险。

  3.区际司法合作先例之经验保障

  最高人民检察院发布的《绿色发展·协作保障服务保障长江经济带发展检察白皮书(2019)》显示,重庆、四川、云南、贵州四省市人民检察机关建立了赤水河、乌江流域跨行政区域生态环境保护检察协作机制,共同担负长江上游生态保护责任。[参见黄晏浩:《最高检首发长江检察白皮书 2019年环境公诉立案逾三万》,财新网,http://science.caixin.com/2020-01-15/101504384.html.]此外,长江上流、中流、下流省际检察机关之间都建立了相应的协作机制。上海、江苏、浙江、安徽四省检察机关设立了“长三角区域检察协作办公室”,作为统筹区际检察协作事宜的常设办事机构。[参见闫晶晶:《2018检察新亮点—强化区域协作,开出“医治”长江病良方》,正义网,http://news.jcrb.com/jxsw/201902/t20190217_1962584.html.]除了其他省份检察机关司法协作经验外,粤港澳三地之间的司法合作先例也可为民事公益诉讼司法协作机制所借鉴。2004年至2014年,深圳与香港签订了《香港深圳法律服务合作协议书》,并建立了“深港法律合作联席会议”制度;广东省人民政府法制办与澳门特区政府法务局共同成立了粤澳法律问题与合作专家小组;珠港澳三地成立了港澳法律问题专家小组;深港澳共同组建了前海法律专业咨询委员会,聘请港澳籍专业人员担任委员。[③ 邹平学、冯泽华:《改革开放四十年广东在粤港澳法律合作中的实践创新与历史使命》,载《法治社会》2018年5期,第7页。] 四、检察民事公益诉讼区际司法协作机制的具体构建

  目前,大湾区检察机关已在生态环境保护领域尝试开展区际合作。2019年,广州、深圳、佛山、东莞四地检察机关会签了《保护珠江生态环境和自然资源公益诉讼协作机制》,以检察联盟的形式促进四地检察机关协作配合。[④钟亚雅、陈筱:《保护珠江生态环境公益诉讼检察联盟正式建立》,正义网,http://www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/201906/t20190605_2010085.html.]但是在“保护珠江”检察联盟运行过程中,则存在具体协作方式不明确和协作保护效果不明显的情况。未来构建粤港澳大湾区民事公益诉讼司法协作机制时,应在现有协作经验的基础上,从立法设计、司法运行、理论研究和行政配合四个层面全面推进协作机制运行的完善。

  (一)明确立法设计

  1.解决区际法律冲突。粤港澳三地法律冲突的特点主要表现为法律难以统一适用,法律冲突的范围广泛,冲突的内容复杂。大湾区检察公益诉讼协作机制在解决法律冲突问题时,应严格按照宪法和基本法办事,注重规则衔接。解决法律冲突时,首先参照各法域现有的国际冲突法规定进行协调。如现有国际法规无法协调,则在省检察院和港澳司法部门的主持下,充分发挥最高人民检察院检察理论研究所法治前海研究基地的作用,在立法层面寻求突破,协商制定统一的区际民事公益诉讼协作冲突解决规则。

  2.确立证据开示制度。司法实践中,区际公益诉讼的举证过程中存在一些模糊不清的地方,主要表现为初步证明公共利益受损材料的证明标准不明确,以及证明损害存在与否、程度大小和危险性的标准不明晰。[ 参见曹明德:《检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向》,载《法学评论》2020年第1期,第122页。]因此,有必要在区际检察民事公益诉讼协作机制中尝试建立证据开示制度,作为完善取证手段的补充措施。跨区域检察公益诉讼案件起诉后,双方当事人应在庭审前公开所掌握的证据,归纳、梳理争议焦点,尝试对争议事实以外的案件事实达成共识,从而保证庭审上对分歧事实进行集中质证和辩论,[ 参见颜运秋、周晓明:《公益诉讼制度比较研究—兼论我国公益诉讼制度的建立》,载《法治研究》2011年11期,第60-61页。]加快案件审理进度,节约司法资源,及时避免危害结果的扩大化和防止诉讼拖延。

  3.集中管辖跨区划案件。建构级别管辖制度时,学界一般认为建构标准主要是案件的性质、案件的繁简程度和案件的影响范围。[ 参见:江伟:《民事诉讼法》,北京大学出版社2001版,第77页。]粤港澳检察机关、相关部门在司法协作过程中,可在广东省内人民法院集中管辖环境民事公益诉讼的基础上,对应建立检察机关区际民事公益诉讼集中管辖制度。2020年1月起,广州、深圳、珠海、汕头、湛江、清远六市中级人民法院和广州海事法院集中管辖广东省环境民事公益诉讼案件,建议由在此基础上逐步将案件管辖的类型拓展至区际民事公益诉讼案件。同时,考虑到珠海市横琴区人民法院和深圳市前海区人民法院在审理涉港澳案件上的制度优势,建议将涉港澳区际民事公益诉讼案件统一指定两地检察院管辖。[ 目前,珠海市横琴区人民法院和深圳市前海区人民法院统一管辖一审涉外、涉港澳台民商事案件。前海区人民法院依托毗邻香港的优势,选任港籍陪审员,扩大和方便香港法的适用;建立了港澳台及外国法查明机制和涉外涉港澳台纠纷调解机制。因此,由横琴区、前海区人民检察院集中管辖涉港澳民事公益诉讼案件,有助于充分利用司法资源,提升起訴便利性。]这种模式的优点在于,一是凸显公益诉讼案件办理的专门化和专业化,二是有效避免起诉过程中可能遭遇的地方政府的干预和阻力。

  (二)贯彻科学司法理念

  1.着力办好法律授权领域案件。一是加大保障大湾区生态文明建设力度。深入贯彻“恢复性司法”理念,促进社会关系、生态环境“双修复”;强化对公权力的检察监督,纠正大湾区建设中的行政不作为、乱作为问题;加大湾区生态巡查力度,及时发现破坏生态环境案件线索,督促关停违法违规污染企业,及时恢复被损毁的海洋、林地、湿地等,深化“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动;巩固和完善内地多个省市已建立的“河湖长+检察长”长效机制,为区际河湖治理提供坚强的法治保障。二是加强对湾区内食品药品流通领域的监管力度。认真贯彻落实习近平总书记对食品安全工作提出的“四个最严”要求,充分利用四级检察机关“检察一体”的制度优势,加大对走私冻品、制售假冒伪劣食品、药品、保健品和虚假宣传检察公益诉讼查办力度,关注上述案件行政处罚、刑事打击等全链条查处情况,如发现涉案的食品、药品流入粤港澳三地市场,应及时向协作检察机关移送公益诉讼案件线索,并明确管辖的层级和承办单位,确保人民群众“舌尖上的安全”。

  2.全面开展内地检察机关与港澳地区执法司法部门的交流合作。三地执法司法部门应加强公益诉讼领域的办案协作交流,可通过联合开展法治宣传、联合培训等方面加强司法协作,并建立法律法规政策定期通报与个案咨询制度,探索区际司法协同发展模式,提升粤港澳三地法治建设的协同性协作性和协调性。在广东自贸区检察院聘请港澳法律界、工商界人士以及高校学者等担任专家咨询委员会委员,畅通人才交流渠道,提升智力支撑,实现优势互补。

  3.推动检察机关“智慧公益诉讼”建设。充分利用内地与港澳地区科技优势,运用信息化手段建立司法协作机制,可借鉴湖北检察机关在公益诉讼检察工作中引入卫星遥感技术数据为自然资源环境保护类案件的调查提供线索和案件事实证明材料,借助区块链技术降低存证成本的做法,运用大数据、区块链和人工智能技术于公益诉讼立案、调查工作之中。 [① 蔡欣:《区块链技术在检察工作中的应用场景》,人民网,http://blockchain.people.com.cn/n1/2019/1112/c417685-31450763.html.

  陈默:《喜报!武汉市检察院“区块链”科研课题顺利通过结题答辩》,武汉市人民检察院网,http://wh.hbjc.gov.cn/kjqj/201901/t20190104_1382576.shtm.]三地应建立远程询问平台,并利用卫星遥感、大数据分析、无人机取证、移动指挥车等智能化取证设备和指挥系统,实现远程调查、远程指挥和即时信息存储,提升跨区取证效能。[② 《绿色发展·协作保障服务长江经济带检察白皮书(2019)》,《检察日报》2020年1月15日第3版。]但是,检察机关在选择取证手段时,应注重保护公民基本权利,在宪法伦理范围内履职。[③ David Feldman.Public Interest Litigation and Constitutional Theory in Comparative Perective.The Modern Law Review,1992:44.](三)加强前沿理论研究

  1.积极推进公益诉讼“等外”领域探索。民事检察公益诉权由法律监督权衍生而来[韩波:《论民事检察公益诉权的本质》,载《国家检察官学院学报》2020年第2期,第45页。],理论上,检察机关在有权进行法律监督的领域内均可开展公益诉讼。有学者指出,拓宽公益诉讼受案范围,将大量的新型公共利益问题纳入其中,有助于拓宽司法功能,通过司法活动回应公共利益保护。[高志宏:《公共利益观的当代法治意蕴及其实现路径》,载《政法论坛》2020年第2期,第31页。]因此,应重点关注内地建设过程中产业升级、二次城市化(再城镇化)等重点问题,积极探索知识产权保护与服务、中小企业支援和监管、企业信用体系搭建和事中事后评价等領域的检察公益诉讼,尝试在三地互联网金融、互联网信息安全等领域开展检察公益诉讼工作,打造具有全球竞争力的营商环境。

  2.统一区际公益诉讼案件的立案取证标准。探索建立联席会议制度,通过定期会议讨论,协商形成统一的公益诉讼立案取证标准。具体标准设立时,可根据公益诉讼案件类型,分别适用精确规定或可裁量区间的标准。针对需要严格保护的社会公共利益,各地应适用精确的立案取证标准;针对存在地域差异性的社会公共利益,可在区间范围内,灵活把握立案取证标准,采取特殊保护措施。同时,提升公益诉讼调查取证手段的间接强制性,探索建立手段型和后果型间接强制措施,例如借助法院审判职权发生的强制性调查权限克服可能的取证障碍、借助行政调查上的法定职权及其强制性、对妨碍司法公务行为追究刑事或行政责任等。[ 曹见军:《论检察公益调查核实权的强制性》,载《国家检察官学院学报》2020年第2期,第67-69页。]3.深化司法理论的协作研究。三地检察人员应结合各自区域社会、法制、文化特点,拓宽研究视野和研究思路,不断探索有实践价值的新型公益诉讼司法协作手段。鼓励检察人员与港澳法律界人士、高校学者合作研究大湾区不同法律地区内部协调以及涉外新类型案件的规律等。检察机关应加强与中国(广东)知识产权保护中心、中国(深圳)知识产权保护中心、珠海横琴国际知识产权交易中心的交流,以最高检前海知识产权检察研究院为依托,开展涉港澳前沿性知识产权公益诉讼问题研究,为区域、国际知识产权法律保护提供理论支撑。

  (四)深化执法司法衔接

  1.强化当事人诉讼权利保障制度。三地检察机关在办理跨区际案件时,应加强与广东自贸区港澳商会组织、内地与港澳联营律师事务所的联系,强化对涉港澳辩护人及当事人合法权益的保护,协助当事人申请法律援助,全面保障辩护人的阅卷权、会见权和调查取证权。全面保障当事人诉讼权利,亦符合检察民事公益诉讼客观合法原则,强化诉讼监督效果,确保了当事人之间诉讼地位的平等性。[韩静茹:《公益诉讼民事检察权的运行现状及优化路径》,载《当代法学》2020年第1期,第136页。]2.探索执法司法协作联动机制。2019年1月,最高人民检察院与生态环境部等九个部委共同签署了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,对深化行政执法与检察监督的协作机制建设作出规定。[胡卫列:《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》,载《国家检察官学院学报》2020年第2期,第15页。]检察机关应主动与地方公安、生态环境、渔政、水务等部门建立联席会议、信息共享、线索移送等协作配合工作机制,增强行政执法与检察监督合力。建立重大跨界案件会商和联合办理机制,推动相邻区域建立统一的执法司法标准,加强内地公益诉讼制度与港澳相关执法司法制度衔接研究。

  3.建立检察公益诉讼赔偿金管理机制。跨区划检察公益诉讼案件往往涉案标的额较大,导致鉴定费用高,相关领域的专家意见难以出具。[ 以环境公益诉讼为例,虽然《环境民事公益诉讼司法解释》第22条规定,原告可请求被告承担鉴定费用。但是,该项规定一般被用于诉讼请求的依据,检察机关进行鉴定时,依然需要先行垫付鉴定费用。]实务中,大湾区的检察机关多数设立了公益诉讼专项资金账户,诉讼执行到位的惩罚性赔偿金全部存放在上述账户。因此,应加强对公益诉讼专项资金的科学管理和使用,确保赔偿款项依法用于公益修复或者赔偿;尝试在鉴定层面提高专家意见适用比例,降低办案成本,并监督法院加大对判决中公益修复判项的执行力度。

  五、结语

  国家治理体系和治理能力现代化必须依靠制度建设推进。检察民事公益诉讼作为国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,[刘艺:《论国家治理体系下的检察公益诉讼》,载《中国法学》2020年第2期,第150-155页。]具有党的领导、人民性、专门机关履职、多元主体协同的特点,高度契合国家治理需求。[参见胡卫列:《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》,载《国家检察官学院学报》2020年第2期,第15-17页。]粤港澳大湾区检察民事公益诉讼区际司法协作机制的构建,要把强化司法办案作为检察机关服务和保障粤港澳大湾区建设的基本目标,坚持在办案中监督,在监督中办案。紧紧围绕党中央的决策部署和当地经济建设的重心,准确理解和运用有关区际法律规则,积极借鉴国际和港澳地区有益司法经验,提升服务保障能力和水平。

  Constructing the Interregional Judicial Cooperation of the

  Prosecution of Civil Public Interest Litigation in the GuangdongHong KongMacao Greater Bay Area

  HUANG Liming

  (The Peoples Procuratorate of Foshan City, Foshan 528000, China)Abstract:

  After the Layout Plan of GuangdongHongkongMacao Greater Bay Area was put into effect, the integrated construction of the Greater Bay Area has become a national strategy, which offers a new opportunity for the interregional judicial cooperation of the prosecution of civil public interest litigation. At present, there are problems such as the limitation of cooperation area, backward in cooperation mode and systematic difference, which, to a certain degree, hamper the integrated construction of Grater Bay Area. In the future, the cooperation between the procuratorial organs of mainland China and Hongkong and Macao shall be based on properly handling the civil public interest cases in the area of legal authority, and at the same time positively explore the “off grade” area. On the basis of judicial cooperation in Guangdong, Hong Kong and Macao, we must explore interregional cooperation mode. On the premises of mutual respect, we shall construct an interregional centralized jurisdiction system to promote the normalized, efficient and systematized judicial cooperation mechanism of civil public interest litigation.

  Key Words: the prosecution of civil public interest litigation; interregional judicial cooperation; the GuangdongHong KongMacao Greater Bay Area

《粤港澳大湾区检察民事公益诉讼区际司法协作机制的构建》

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文章名称:粤港澳大湾区检察民事公益诉讼区际司法协作机制的构建

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