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法经济学视角下我国西部地区生态环境治理的困境与出路

亚博买球所属分类:环境科学亚博发布时间:2021-03-11 09:02:43浏览:1次

当前我国正处于社会治理模式随社会全面发展而不断革新的转型时期。然而囿于国家生态治理体制理念的优化与政府部门、经营者、个人及相关组织三大主体激烈的生态利益博弈,生态环境治理需要各类主体之间的相互协调与配合。

  摘 要:当前我国正处于社会治理模式随社会全面发展而不断革新的转型时期。然而囿于国家生态治理体制理念的优化与政府部门、经营者、个人及相关组织三大主体激烈的生态利益博弈,生态环境治理需要各类主体之间的相互协调与配合。鉴于此,本文结合西部地区的生态环境现状,探讨区域内资源配置与社会效益的最优解,提出转变地域限制与环境桎梏的思维模式、完善市场调节与政府干预的联动机制、加强风险规制与责任分配的互补效用以及拓宽公民参与与争端解决的协调渠道是当前西部地区生态环境治理的应然进路。

  关键词:生态治理;环境纠纷;污染防治;外部不经济

  中图分类号:DF648

  文献标识码:A

  文章编号:1000-5099(2020)06-0069-11

环境与发展

  《环境与发展》杂志是由中华人民共和国新闻出版总署、正式批准公开发行的优秀亚博,环境与发展杂志具有正规的双刊号,其中国内统一刊号:CN15-1369/X,国际刊号:ISSN。

  The Dilemma and Outlet of Ecological Environment

  Governance in Chinas Western Region from the

  Perspective of Economics of Law

  QIAN Ning

  (School of Law Wuhan University, Wuhan Hubei China, 430072)

  Abstract:

  China now is in a transitional period in which the social governance model is constantly innovating with the overall development of society. However, limited by the optimization of the concept of the ecological governance system and the fierce ecological interest game among government departments, operators, individuals and related organizations, ecological environmental governance requires mutual coordination and cooperation among various entities. Based on this and the situation of the ecological environment in the western region now, this paper discusses the optimal solution of resource allocation and social benefits in the region, proposes to change the thinking mode of regional restrictions and environmental limits, improve the linkage mechanism of market regulation and government intervention, strengthen the complementary effects between risk regulation and control, and the distribution of responsibilities, and broaden the coordination channels for citizens participation in dispute resolution, which will pave the way for the ecological environmental governance in the western region.

  Key words:

  ecological governance; environmental disputes; pollution prevention and control; external diseconomy

  從社会发展史的角度看,法律与经济具有一种天然的亲和关系。按照马克思主义的观点,在文明社会的每个历史阶段,经济文化都受到当时社会的政治意识形态和法律规则的干预和影响,尤其是到了近现代,法学与经济学的交叉融合取得了始料未及的巨大成就[1]。其中,最为现实的意义在于:简单的案例审视容易忽视其与真实世界的关系,而在恰如其分的法与经济学双向的互动关系中,经济理论通过它的模型构建就可以引导法学家去重新考察真实世界并看到他们此前忽视的法律结构[2],发挥着不可替代的优势[3]。

  当前,我国社会经济发展正处于转型时期,面对西部地区生态环境治理的复杂境况,对生态系统与社会经济系统、法律系统之间的认知及应用方面亦应当做好调整与转型,这需要从两个层面实施:一方面,在理论研究层面,如何在理论上将生态治理纳入到法律、经济系统之中,以实现人类发展的长远目标;另一方面,如何在法学及经济学的基本原理下,发展及创新生态治理理论,并同我国地方生态实际情况有机结合,以达到理论与实践的有效互动,从而有效解决生态治理中的具体问题。

  一、生态环境治理思维的历史嬗变

  (一)全球视域下的生态环境治理思维演变

  生态环境治理即在生态文明建设的时代背景下,以实现生态文明为目标,并以法治为保障,通过绿色技术创新等途径对生态环境进行整治、清理、修葺、美化的活动及过程[4]。考察历史沿革脉络可以看出,自从有了人类活动后,人与环境的互动关系才有着实质性意义。在近代工业文明以前,人类主要的生产方式以农业生产为主,此阶段人与自然生态环境处于天然的和谐关系之中[5]。近代以来,人类在“人定胜天”思想的影响下,人类自身的生产力与人类对生态环境的破坏力呈正相关发展,尤其是工业革命之后,随着人类疯狂地向自然环境索取,在人类历史上首次形成了人与自然的紧张关系[6]。自十九世纪中叶起,西方一些学者就开始注意到工业文明给生态环境带来的负面影响,并以批判的态度进行反思,呼吁保护生态环境,由此形成的环境伦理观与价值观等,对后来人们的环境思想起到了启蒙作用

  这些学者如美国G.P.Marsh的《人与自然》;美国“国家公园之父”John Muir的《我们的国家公园》;德国思想家Albert Schweitzer的《尊重生命的伦理学》;William Vogt的《生存之路》,等等。。进入二十世纪,环境问题逐步向生态问题演变,对人类社会存在与发展的影响不断深化,生态环境问题开始成为人类共同关注的社会公共问题

  正如环境史学家沃斯特指出:“对于下个世纪(21世纪—引注)的世界来说,没有比人类同自然界的剩余部分的关系更为重要的了。没有什么事比改善这种关系更能影响人类幸福的了。”。1948年,联合国发布《社会科学家争取和平的呼吁书》,在倡导世界各国共同解决世界面临的重大问题中即包含生态环境问题。1987年,世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》报告中明确提出:“安全是所有国家面临的压倒一切的优先课题,安全不仅包括军事方面,也包括政治、经济、社会、人道主义和人权以及生态诸方面。”自此,生态环境安全正式出现于官方文件。1992年在巴西召开的联合国环境与发展首脑会议通过了《21世纪议程》,确立了“可持续发展”作为人类社会发展的唯一途径的地位。2002年联合国在《全球环境展望》中再次明确了环境保护的重要性与紧迫性,并呼吁全人类共同加强环境治理。2009年12月,在哥本哈根召开了世界气候大会,全球192个国家及地区的环境部长与其他相关官员们共聚一堂,面对日益复杂的世界生态环境问题,试图在经济发展和环境保护中尽量取得平衡点。

  (二)国内生态环境治理思维沿革

  在国内,虽然早在上世纪六七十年代即有学者注意到有关生态环境的问题,但囿于当时的国内政治环境及主流意识形态的忽略,我国生态环境效果不明显。严格来讲,直到上世纪九十年代起,我国对生态环境的安全及其治理问题的研究才得以逐渐深入。1997年,党的十五大正式确立了可持续发展战略;党的十六大把“可持续发展能力不断增强”作为全面建设小康社会的目标之一;党的十七大首次将建设生态文明写入党代会的政治报告;党的十八大报告将生态文明建设与经济、政治、社会和文化建设并列;党的十九大报告在总结以往认识与实践的基础上,还前所未有的提出“实行最严格的生态环境保护制度”等论断,向全世界发出了中国建设生态文明的庄严承诺。至此,生态治理在我国达到了前所未有的重视程度。在国际事务层面,自改革开放以来,我国积极履行国际义务,签署了如《保护臭氧层维也纳公约》《生物多样性公约》等众多国际公约,为全球性生态危机的解决积极贡献中国力量。

  在立法领域,1978年我国《宪法》修订时,该法第11条第3款规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”,这是我国历史上首次将环境保护写入宪法[7]。1986年我国《民法通则》将环境污染作为一项特殊的侵权类型进行了规定

  《民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”。2003年我国《清洁生产促进法》实施,以清洁生产作为经济和环境协调发展的技术支撑,将清洁生产以法律的形式确定了下来[8]。2014年,我国新修订的环保法得以通过,作为生态环境保护与治理的一道防线,其与相关司法解释共同协力,以保护和恢复已被污染或正在遭受破坏的环境。2018年3月11日,全国人大通过宪法修正案,“生态文明”第一次被写入宪法。至此,生态文明建设被提到了前所未有的高度。此外,数十年来,我国围绕生态环境保护与治理工作,先后颁布了多部法律法规与规章制度,如《大气污染防治法》《水污染防治法》等,从制度层面对生态治理予以体系化规范。

  综前所述,生态环境治理的思维在不同历史阶段表现为不同形态,随着人类活动规模的不断扩大,早期人与自然和谐共处的历史状态逐渐被打破,在人类文明给生态环境造成负面影响的同时,人类亦开始进行自我反思与思维变革,形而上学的“人定胜天”的思维模式逐步向环境保护演进,最终使得生态环境治理成为了当代人类社会的共识。在此背景下,世界各国展开通力合作,一系列关于生态环境治理的公约文件应时而生。在国内,随着党和政府对生态环境治理工作重视程度的不断加强,国家关于生态环境治理的机制得以系统化建立,生态文明建设成为一项事关全民福祉的重大工程。

  二、我国当前西部地区生态环境治理困境之审思

  构建生态文明、坚持绿色发展是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略[9]。当今,环境污染和生态破坏已成为制约我国经济发展的一个重要因素,而且成为对国民的健康构成严重威胁的关键因素[10]。以我国西部地区的S省为例:S省作为纵跨我国大西北与大西南的典型省份,自然条件兼具西北地区与西南地区的特征,相较于全国其他地域,其生态环境脆弱,不合理的水土资源开发,大量森林被伐,荒地过度開垦等,粗放的经济发展方式加重了环境污染,环境冲突已成为当前S省生态环境治理所面临的一大困境,特别是在城乡改造、房屋拆迁、土地流转等问题的映衬下,生态环境治理问题不断恶化。可以说,当前S省生态治理机制已弊病丛生,主要表现为政府疲于应对,同时周期性、阶段性的“运动型”治理更加强化了治理主体与治理对象在“突击检查”与“灵活应对”的策略框架下的博弈行为,容易陷入“突击检查——短期见效——问题反弹——再突击检查——再反弹”的恶性循环[11]。生态环境案件数量连年上升,传统生态治理模式在面对新时期的生态治理问题时已尽显“疲态”,生态环境治理机制明显滞后于社会的经济发展与生态环境的治理需求。

  从政府角度来看,长期以来,受制于地处我国内陆、交通条件相对闭塞等客观原因,经济发展水平相对于国内东部地区较为落后。为了促进地区经济发展,一些地方政府在传统片面追求经济总量政绩观的影响下,对一些地方企业的污染问题监管不严,甚至为了满足经济增长“第一要务”的需求,盲目引进一些污染企业,用牺牲环境的代价换来经济的短期增长。地方政府在制定环境政策时,往往忽视广大居民的诉求及利益。

  从企业角度来看,在环保监管力度越来越大的现实背景之下,由于东部地区经济发达,环保经费足,环保企业已形成相当规模,一些高污染的企业开始从东部地区向西部地区转移,而我国的环保机构只是到县(区)一级,且基层环保部门往往面临人员紧缺、经费不足的现状,尤其是在广大乡村社区,往往缺乏专门的环保执法人员,因而污染企业亦存在从监管较严的城市逐步向相对监管不足的基层县(区)扩散的现象,且将污染企业向经济发展较为薄弱的地区转移,一定程度上因其为地方经济发展带来贡献既会受到地方政府默许,又会因污染环境的成本代价较小(一定程度上几乎没有)而受到污染企业追捧。

  从西部地区常住人口来看,其居民大多数为农村群众,受教育程度偏低,环保意识薄弱,面临企业污染环境的行为,要么无动于衷,要么采取非理性、不合法的群体行动以捍卫自身权益。此外,虽然我国在新修订的《环境保护法》中正式确立了公益诉讼机制,明确了非政府组织可以通过公益诉讼的方式参与生态环境治理。然而,由于缺乏相关部门的配合与支持,加之取证难等因素,注定其在生态环境治理的事业中不能发挥其应有作用。

  三、法经济学视角下生态环境治理的利益博弈

  (一)生态环境治理中的外部不经济

  从法经济学的视角解构当前生态治理面临的困境,外部性问题是一个极佳的视点。一直以来,外部性问题都是经济学中一个经久不衰的话题,且在环境保护等诸多实践活动中得到了广泛的应用[12]。简单来说,外部性是某种经济活动所产生的利润或成本,这种利润或成本为第三方所接受和承担,而交易者并没有考虑到。外部性分为两种:一种是好的积极的影响,即外在经济;另一种是坏的消极的影响,即外在不经济,也称负外部性。在生态环境领域,因一个生产者的污染行为而使另一个生产者蒙受损失,即造成外在不经济

  “外部不经济性理论”系被誉为“现代西方微观经济学的奠基者”的马歇尔于1910年提出。。在当代,常见的如在某些乡村社区,往往会有一些环保资质并未达标的小作坊企业,由于监管难度大,使得这些企业在对环境造成污染的问题上往往有恃无恐,从而导致乡村社区环境污染的状况不断恶化,而污染问题所造成的严重后果却由当地居民共同承担,这即为典型的外在不经济。

  在社会运行过程中,当事人在从事某种活动中如果产生了外部不经济,这时当事人的活动水平势必会偏离社会最优水平,本该由当事人承担的私人成本也就转嫁给了社会承担[13]。在生态环境领域中,外部不经济性是由企业在生产经营过程中所造成的对环境资源的损害与破坏。对于人类而言,空气、河流和森林等都是生态环境的财富,这些生态环境财富并不是属于个人或企业的财产,而是关系到全体社会成员福利的公共财产。然而,这些公共资源却被少数人的生产行为所侵害,使得生态环境污染和破坏日益严重,经营者在生产和经营过程中对生态环境造成的外部不经济性并未计入其生产成本,而是被转移给了社会,即全体受害的社会成员承担了因少数经营者对生态环境施加不利行为而引发的损害结果。

  宏观地说,人类活动是引起社会变迁的重要因素,当前生态环境的持续恶化大多与人类活动有关,而引发人类活动的动力往往具有多樣性与复杂性,如个人素养、组织偏好、经济利益驱动甚至是意识形态等等。相较而言,在实证研究中,将经济理性主义作为前提加以设定更为贴近现实,即假定人类在从事各种活动时均非常明确其行为目的,在经济决策中总是深思熟虑进行权衡,选择最佳方案以尽可能获取最大利益。由于精于计算以力求自身利益最大化要求以信息的完全获得为前提,而现实中的诸多客观因素注定人们无法获得充分完备的信息。因此,这种经济理性主义往往是一种有限的理性

  人类生态环境治理活动的最终主体必定是人类自身,然而,生态系统本身又是由千千万万个个体与组织相互作用和决定的,生态系统中每一个变化的环节或过程都是由许许多多的个体来完成的,故而个体的行为并非孤立的存在。然而,单个个体的行为特征并不必然反映生态系统整体的演化,且其要受到整体的规律约束,系统的整体规律决定整体与个体的特征。在此过程中,生态系统并非一个简单的个体集合体,个体表现的属性不可能脱离整体而单独存在。而鉴于个体分布的不均匀性,许多信息并不是每一个个体都拥有的,故而决策者所获得的信息也并非完全,其决策亦不可能绝对理性。。在市场机制的作用下,追逐利润的根本动力使得污染者在从事经营活动中往往只片面考虑自身的净收益而忽略环境成本,如以R表示污染者不计环境成本时的个体净收益,以C表示因污染行为所造成的环境成本,此时社会的净收益则为R-C,由于通常情况下C是由社会大众共同负担的,因此污染者在片面追求经济效益时,为了实现R的最大化,甚至不惜以C为代价,如此,R-C值就会越来越小,在现实情况中往往表现为不惜牺牲环境以力求利润的增长。在此情形下,由外部不经济引发的利益冲突便尤为激烈。

  (二)生态环境治理中的相关利益主体

  近年来,经济持续发展使得我国的社会面貌发生了翻天覆地的变化。然而,我国亦付出了沉重的生态代价,尤其是在我国生态环境本就较为脆弱的西部地区,发展与环境的矛盾表现得尤为突出,并成为制约乡村振兴的突出“短板”[14]。面对如今生态环境治理的难题,需要方方面面的协调运作,才能实现“既要金山银山,又要绿水青山”的宏伟蓝图。考察我国《环境保护法》的规定,将该法的法条规定逐一进行梳理,可将法律对于生态环境治理相关利益主体大致归纳为以下三个群体

  《环境保护法》第4条、第7条、第21条、第31条、第32条、第39条、第52条涉及的相关主体为国家;第6条、第11条、第19条、第22条、第23条、第24条、第25条、第30条、第35条、第36条、第38条、第40条、第41条、第42条、第43条、第44条、第45条、第46条、第47条、第48条、第49条、第53条、第54条、第55条、第56条、第57条、第59条、第60条、第61条、第62条、第63条、第64条、第66条、第69条涉及到了单位和个人、地方各级人民政府、企业事业单位和其他生产经营者、公民;第8条、第9条、第26条、第27条、第28条、第29条、第33条、第34条、第37条、第50条、第51条、第58条涉及到了各级人民政府、基层群众自治性组织、社会组织、环境保护志愿者、教育行政部门、学校、新闻媒体;第10条、第13条、第20条、第67条、第68条涉及到了国务院环境保护主管部门、县级以上地方人民政府环境保护主管部门、县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门;第14条、第15条、第16条涉及到了国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府;第17条、第18条、第65条涉及到了国务院环境保护主管部门、有关行业专业等各类环境质量检测站(点)、监测机构及其负责人、专业机构。本文通过对《环境保护法》法条规定的梳理,旨在对生态环境治理中相关利益(责任)主体类别进行归纳,其他环保型法律法规,如《大气污染防治法》、《水污染防治法》等,其中所涉及的利益(责任)主体类别与《环境保护法》一致,限于篇幅,本文仅对《环境保护法》进行梳理与说明,其他法律的法条规定并不一一列举。,见图1。

  1.政府部门

  作为生态环境治理的主导者,政府部门的政策导向往往事关辖区内生态治理事业的全局。依据法律规定,政府是我国唯一对环境资源具有管理权限的主体,其施加给生态环境的影响是难以估量的,并且政府对于生态环境施加影响的行为往往最具有意识[15]。我国《环境保护法》第16条规定:“各级地方政府应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”法律的明确规定,明确了政府部门在生态环境治理事业中的责任。

  2.经营者

  相对于政府的主导性地位,在环境治理的过程中,另一类重要的相关利益主体即经营者:一方面,作为为社会经济发展注入无限活力的“发动机”,经营者们为地方经济增长作出了巨大贡献;另一方面,经营者在生产经营的过程中,不可避免地会对环境资源造成一定的利用和破坏,更有甚者,一些企业单位等盲目追求利润,忽视环境保护,加剧了人与自然之间的矛盾,环境危机被不断深化,在经济较为落后且自然环境条件较为脆弱的S省尤为如此。为了更为直观地了解实践中相关单位对环境的污染状况,笔者通过登录S省生态环境厅官方网站检索了当前该省企事业单位的污染公开信息,并对其作了如下统计,见表1。

  从政府公开的信息来看,S省污染企业事业单位在各地市均有分布,在公布的企事业单位中,绝大多数单位为重点排污单位,涉及污染类别主要分布在水环境、气环境以及土壤环境领域,其中不乏交叉污染,对环境的危害广泛而深远

  S省内近年来如A、B等市等空气质量状况堪忧,环境治理难度较大,相较其他环境状况相对较好的地市,其域内排污单位的数量亦处于领先状态,由此,污染企业事业单位等经营者对环境状况的影响可见一斑。。在地域分布上,除极少数地市污染企事业单位主要集中于市辖区内,其他大多数地市的污染单位均分布于市辖区以外,从法经济学角度分析,这一现象与相较城市而言,市区周边县域环保执法力度较为薄弱、生产与排污成本较低等因素不无关系。

  3.个人及相关组织

  除去政府部门与经营者外,第三类环境治理的相关利益主体即为个人及相关组织,这里的组织并非经营者,而是诸如环保公益性组织等同个人环境权益相一致的组织。这一类群体,不具有政府部门的强势地位,然而却是环境污染恶果的直接受众。由于其主体较为分散,通常表现为单一个体,难以直接制约经营者的污染行为,只能依赖于政府部门的支持以及法律规定赋予的权利并通过一定渠道行使。

  总而言之,在全球化高度深化的背景下,“只有一个地球”早已成为人类的共识,在这样的现实境况之下,没有人能够置身事外,生态环境恶化如果不能得到有效遏制,其最终必将会导致一场由人类共同面对和承担的灾难。由此而言,只有政府部门、经营者以及个人和相关组织协调配合,共同维护好自然环境的宝藏,才能真正实现“既要金山银山、又要绿水青山”的美好宏愿。

  (三)相关主体之间的利益博弈分析

  如前所述,作为环境治理中的主导者,在生态环境治理之中如果没有政府的监管,完全依靠市场自身的調节机制,鉴于企业追求经济利益的固有属性,势必会形成企业唯利是图而完全不顾不管环境污染状况的局面。假设在这个过程中,即便出现部分极具社会责任感的企业主,他们坚持采取低污染低能耗的生产经营模式,那么也会造成其生产成本的增加,从而导致其产品价格不得不有所提高,在这样的前提之下,其产品较之那些以牺牲环境为代价的企业,在市场中必然会失去竞争力。倘使政府介入,对污染企业施以相应监管与处罚,使高污染企业的生产成本较之环保企业的生产成本并无差距,甚至因为政府的处罚力度或者是政府对环保企业的相关激励,反而使得高污染企业的生产成本高于环保企业,企业才会自觉采取低污染的策略经营组合,环境亦才将会得到改善。正如有学者指出,在众多的经济学分析方法中,成本效益分析是最基本的。只有取得的收益大于投入的成本时,一项活动才是在经济上可行的[16]。故而以生态环境系统的安全运行为目标,对生态治理进行探讨时,只有当保护和建设生态环境的收益大于生态治理活动的必要成本时,利益相关方才会持续投入,否则将无视或放任生态环境恶化,以维持自身利益处于不受损失且相对良好的状态地位。在对生态治理进行分析时,可以将生态环境中利益相关方的成本与收益勾勒为如下函数图像,见图2。

  在以上函数中,WX表示污染者预防污染所付出的成本,AX(PX)表示污染环境所造成的损失(概率),对于污染者而言,预防成本所带来的收益并不为污染者所享有,当WX的值越小时,其投入的预防成本越低,此时虽然污染环境所造成的损失有所扩大,但损害结果却被直接施加于受害者,因此,单从成本收益的角度而言,污染者更倾向于预防成本为零。同理,对于受害者而言,其更希望所处的生态环境处于毫无污染的状态,从此意义上而言,自然是污染所造成的损失(或概率)越小越好,而此时污染者却要面临着付出高额的预防成本。

  显然,对于以上函数曲线,只有使二者处于相对平衡的节点时,社会效益才能达到最大水平,而这个平衡点,从经济角度并不难确定,即虚构函数E,使E的值恰好与函数WX和函数AX(PX)之和值一一对应,如图2所示,当函数E的值达到最低点时,其所对应的横轴上的点X,即为社会效益的最优水平。

  然而,在现实情况中,影响X的因素往往有很多,责任的分配、风险的评估、获取信息的多寡、利益主体的行为偏好以及管理水平等等,这些都是影响X分布的因素。为了优化生态系统的良性运行,作为环境治理的主导者,政府应当利用其职能,正确引导(亦或是督促)相关利益主体规范相应行为,以使其与生态系统良性运行的要求相契合。申而言之,政府与污染者之间的博弈事关生态环境治理的成败。

  在理想状态下,污染者高度自律,政府亦充分尊重市场的自我调节,在这种“政府不监管”与“污染者不污染”共存的局面下,生态环境自是得到了充分保护,显然这是一种不契合实际的理想状态,与追求经济利益最大化的企业属性格格不入。在政府缺乏监管的情况下,毫无疑问,污染环境的恶果既然由社会所共担,污染者势必会为了追求更高的经济利益而不惜牺牲环境。因为对于污染者而言,如果政府不监管,即意味着即使污染环境也不会承担什么责任,而相反,保护环境则意味着污染者还要额外支付相应的环保成本,见表2。因此,不必承担责任的污染者通常会继续加大对环境资源的索取以增加其利润,环境状况则进一步恶化,如此恶性循环。故而,在当前生态环境与人类社会之间的矛盾愈演愈烈的背景下,政府的监管显得尤为重要,政府发挥其应有的职能,污染者唯有调整自身与生态环境不相兼容的生产经营模式,以达到社会的要求,否则,其倘若对环境造成污染,就应当承担相应的责任,从经济学角度讲,其因污染行为承担的责任应当高于因其污染环境而给自身带来的收益,如此,污染者才会力求在自身利润与付出成本之间寻求到符合社会最优水平的平衡点。

  总之,人类所赖以生存与发展的自然环境资源关系着公众的福祉,当行为人在生产经营的过程中对环境资源造成破坏与损害时,即是外部不经济在生态环境治理领域的典型体现。人类活动的动力具有多样性与复杂性等特征,生态环境治理相关主体之间存在着利益的对立和统一,单纯依赖市场自我调节难以消除生态环境领域中的外部不经济形态。只有使行为人对环境的破坏或污染成本高于其因此而获得的收益时,生态环境治理的社会最优解方能得以实现。

  四、我国西部地区生态环境治理的应然进路

  在法经济学中,经济学和法学之间的关系是双向互动的,经济学理论可以被用来检测法律,而这种检测亦完全可能促进经济学理论的升华,从而使得法学和经济学能够达到优势互补的状态。通过前文的分析,结合西部地区生态环境的实际现状,在当前社会转型时期,优化生态治理应当从以下方面实现突破:

  (一)转变地域限制与环境桎梏的思维模式

  西部省份历来被视为生态环境脆弱的地区,这本是对地域环境的客观认知。然而,经过数十年的社会发展,却成为了限制人们生态环境治理观的精神枷锁。在长期思维观念的影响下,东部地区通过积极变革,生态环境治理机制不断推陈出新,尤其是近年来,在互联网及大数据技术的支撑下,绿色发展已然成为了东部发达省份深入人心的环境价值理念,经济发展与生态环境治理形成了良性互动的状态。反观西部地区,相较于东部地区在经济发展上本就稍显劣势,加之在思维模式上,仍然处于改革开放初期的阶段,片面追求GDP增长、粗放型的发展模式、盲目引进污染型企业,并在生态环境治理方面对污染企业放任甚至袒护,一如西部某地区近年就曾出现政府部门公然对相关污染企业签署占用国家级自然保护区管理局的国有林地的批文[17],再如中央生态环保督察组曾在2016年、2018年两次对西部地区某直辖市开展环境现场检查,相关污染企业被要求限期整改,然而至2019年7月中央督察组再次现场督察时发现该地区依然没有整改[18]。形成这样的现象,背后的原因仍然是西部地区生态环境治理理念过于落后,思维模式固化。可以说,在生态环境治理上,西部地区普遍不够重视,表现为技术革新与资金投入严重不足,责任落实不到位,以至于生态环境治理工作效益不佳。有鉴于此,应当厘定的是,生态环境治理需要思维层面“范导”和行为层面“规治”的双重治理[19],只有在思想上积极变革生态治理思维模式,突破传统思维桎梏,才能优化西部地区的生态环境治理格局。

  (二)完善市场调节与政府干预的联动机制

  由于环境污染产生了外部不经济,进行环境保护与生态治理,正是要将这种外部不经济“中和”掉,以实现社会资源的最优配置。众所周知,市场调节资源配置是通过供求与价格波动来实现的,通过价格对供求进行调节需要一定的过程,由于环境资源的公共性导致其产权的难以确定,不借助于外力,单独依靠市场的自我调节,很难使生态环境在市场经济发展中得到优化,即学界所称的“市场失灵”。然而,如令市场具备一种强有力的力量,当经营者在利用自然资源或造成一定环境污染时,支付相应的成本对价,亦或是当经营者改善自身的生产经营模式,加强环保意识,绿色生产时,能够从市场获取相应的补贴,生态环境中的外部不经济即会被大大降低。鉴于自然资源兼具经济价值与生态价值,对自然资源经济价值的利用亦影响其生态价值,考察生态治理中的利益相关主体,由政府来弥补市场的不足则恰如其分:如果自然资源被赋予公共政府予以管理,政府的相应权限就可以成为保护自然资源的有效手段,从而减少生态价值所有权与经济价值所有权之间的矛盾;如果现实中自然资源生态价值的管理制度已臻完善,即使自然资源经济价值的利用者并非政府,也能保证自然资源生态价值的良善保護。事实上,此亦是世界范围内的趋势所在。可以说,政府作为生态环境治理的主导者,在投入导向、资源环境规制建设、搭建组织协调体系和资源环境监管等方面起着重要作用[20]。政府从维护公共利益的角度出发,负责提供环境保护的机制和管理其实施,以得到较大的社会总收益而仅付出较小的成本,这亦符合交易费用理论的考量标准。在西部地区生态治理与环境保护中,政府应当通过其既有职能,制定符合本地实际情况的费用标准,使经营者在利用自然资源时负担起其应有成本,促使污染者负担成为一项治理原则,把污染行为对他人造成的负面影响计入其经济活动的成本之中,消除外部不经济性,从而发挥出政府干预与市场调节的最佳联动效果,使社会资源配置达到助力于西部地区社会发展的最优效果。

  (三)加强风险规制与责任分配的互补效用

  西部地区的生态环境状况错综复杂,而环境问题的复杂化及其所夹杂的不确定性使得社会充满“风险”。正因为如此,风险预防原则一向被视为环境法体系发展的基础和引领环境规制改革的风向标[21],加强生态治理风险规制意味着由对“已知”问题的研究应对向“未知”风险预防的转变,以最终实现环境风险的消解与公共安全的保障。如今,预防为主已发展成为环境法中的一项原则,包括预防为主、防治结合,除了强调将环境保护的重点放到防止发生环境污染和生态破坏上,还主张治理已经发生的环境污染和生态破坏,恢复生态系统服务功能。加强风险规制在生态环境治理中表现为环境影响评价、环境规划与环境标准等制度的建立与完善,在西部地区环境影响评价与规划上,应当在现有的回顾性能评价的基础上,建立动态预测模型[22],加强对本地域内包括气环境、水环境、土壤环境在内的联动监测,并制定出符合地域性的环境标准。并且,法律法规应当鼓励与支持经营者将其自身活动所涉及的一切资源或因此产生的一切成本与收益纳入考量[23],自愿实施比法律规定更为严格的环保标准,以作为政府规制的补充[24]。在责任分配上,西部地区应当着重落实各主体的生态责任,明确责任追究启动标准,完善政府生态责任清单及其履行行为档案制度以明确政府的生态治理职责[25],运用财政、税收、金融等手段构建经营者生态责任激励与补偿机制,并健全经营者的生态责任法律与制度体系[26]。通过风险规制与责任分配的正反向双重规制,以力求实现西部地区经济发展与生态保护的共赢。

《法经济学视角下我国西部地区生态环境治理的困境与出路》

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